El tema de las cuotas y/o deudas con la CCSS se ha vuelto complejo por cuanto implica una carga tributaria nada despreciable con cargo a todos los costarricenses. Esta exacción parafiscal si bien tiene un fin loable como es el de permitir un sistema social y de salud prácticamente universal para los costarricenses, está y seguirá estando en la controversia. Seguidamente les presento dos aristas de la situación, por una parte la posición actual de la sala constitucional y por otra la nuestra, que es compartida por muchos colegas asesores.
Sala IV declara inconstitucional perdonar el principal de deudas con CCSS.
En una cerrada votación de cuatro votos a tres, la Sala Constitucional resolvió que las contribuciones de la seguridad social de los trabajadores independientes no pueden ser condonadas en su principal, únicamente en sus accesorios (intereses y multas).
La mayoría señaló que condonar el principal equivale a emplear los fondos y reservas de los seguros sociales a finalidades distintas de las constitucionalmente establecidas, lo que infringiría la Constitución Política. Asimismo, que contrariaría el principio de la irrenunciabilidad de derechos y beneficios de la seguridad social que establece el artículo 74 constitucional. Finalmente, interpretó que las contribuciones de los trabajadores independientes son de creación constitucional (artículo 73), pues algunos constituyentes hablaron de trabajadores en general, sin excluir a los independientes.
- ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.
- ARTÍCULO 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional.
La minoría interpretó justo lo contrario:
- a) De lo expresado por la norma, que los fondos no puedan dedicarse a finalidades distintas, no parece posible deducir que la CCSS está constitucionalmente imposibilitada de condonar las deudas por contribuciones sociales, pues la condonación, si está dotada de justificación objetiva y razonable, vinculada «a realidades objetivas que demuestran la imposibilidad de pago o la acumulación de deudas astronómicas que lanzan a patronos y trabajadores a la informalidad, fenómeno social que a todas luces atenta con el fin constitucional que busca la norma de la universalización de los seguros sociales»,
- b) el artículo 74 no es aplicable, pues este habla de irrenunciabilidad de «derechos y beneficios» y aquí estamos hablando de lo contrario: cargas y contribuciones obligatorias;
- c) las contribuciones de los independientes no tienen origen constitucional, pues el artículo 73 de la Carta Magna tiene como punto de referencia a los trabajadores dependientes asalariados, no así los independientes: «estos últimos se incorporan a la seguridad social con carácter vinculante en un estado tardío y muy reciente del desarrollo de la seguridad social costarricense».
Ubiquémonos de nuevo en el voto de mayoría, la Sala dejó claro que una cosa es que no se pueda condonar el principal de las contribuciones y otra, muy diferente, que la CCSS pueda cobrar contribuciones de manera ilegal. Recalcó que el cobro debe hacerse «a salvo de la prescripción»; destacó que la legalidad del cobro está sujeto al control de legalidad por la vía contencioso-administrativa; condicionó el cobro al uso de medios razonables y justificados y al respeto de la ley constitutiva —mencionó el artículo 23, que establece que deben cobrarse con base en el costo de servicios y cálculos actuariales—.
A como decían nuestros abuelos, “del ahogado el sombrero”. Pero quizás no deberíamos conformarnos con tan poco. Y de ahí viene una segunda posición, que obviamente es contraria a la esbozada por la sala constitucional.
¿Están realmente las actuaciones de la CCSS apegadas a la legalidad?
Hay indicios para pensar que las cuotas, al menos de los trabajadores independientes, se han establecido sobre una base que ronda la ilegalidad o al menos está muy cercana. Señalamos algunas situaciones en particular:
- 1. La diferencia que existe entre lo que paga un trabajador independiente (18% o más) versus lo erogado por un trabajador dependiente (10.5%), nos hace pensar que la CCSS ha venido cobrando un componente patronal, lo cual crea una disparidad de lo destacado previamente por la sala constitucional al invocar el artículo 73 de constitución política, y violenta el artículo 3 de su Ley Orgánica.
- Artículo 3º.- Las coberturas del Seguro Social -y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal. La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual, para tales efectos dictará la reglamentación pertinente. Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal. La posibilidad de reingreso de aquellos trabajadores independientes que voluntariamente se hubieren afiliado al amparo del párrafo segundo de este artículo, y que posteriormente se desafiliaren, será reglamentada por la Caja.
- 2. Al parecer la Caja no ha venido realizando estudios actuariales para definir la cuota de los independientes, por lo que estaría actuando en contrario a lo indicado en el artículo 23 de su Ley Orgánica:
- Artículo 23.- Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales.
- 3. La CCSS ha estado accediendo a consulta directa de la información de las declaraciones, contraviniendo el artículo 20 de su ley constitutiva:
- Artículo 20.- Habrá un cuerpo de inspectores encargado de velar por el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos. Para tal propósito, los inspectores tendrán carácter de autoridades, con los deberes y las atribuciones señalados en los artículos 89 y 94 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para los efectos de esta ley, el director de Departamento de Inspección de la Caja tendrá la facultad de solicitar por escrito, a la Tributación y a cualquier otra oficina pública, la información contenida en las declaraciones, los informes y los balances y sus anexos sobre salarios, remuneraciones e ingresos, pagados o recibidos por los asegurados, a quienes se les podrá recibir declaración jurada sobre los hechos investigados. Las actas que levanten los inspectores y los informes que rindan en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, deberán ser motivados y tendrán valor de prueba muy calificada. Podrá prescindirse de dichas actas e informes solo cuando exista prueba que revele su inexactitud, falsedad o parcialidad. Toda la información referida en este artículo tendrá carácter confidencial; su divulgación a terceros particulares o su mala utilización serán consideradas como falta grave del funcionario responsable y acarrearán, en su contra, las consecuencias administrativas, disciplinarias y judiciales que correspondan, incluida su inmediata separación del cargo.
- 4. A diferencia de las declaraciones que el obligado tributario realiza ante la Dirección General de Tributación, que son auto liquidativas, las cuotas que se pagan a la CCSS son producto de la facturación previa por parte de dicha entidad con base en “cuotas fijadas” por su Junta Directiva. Así las cosas, las actuaciones de la CCSS de devolverse a revisar información de 5, 10, 15 o más años y compararla contra las declaraciones de renta, resulta contraria a la lógica, y la sana administración, incluso puede interpretarse como un acto mal intencionado o de incapacidad administrativa. Ello estaría violentando el artículo 16, de la LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA, Ley no 6227 de 2 de mayo de 1978 y sus reformas.
- Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.
- 5. Resulta claro que las contribuciones que realizamos los costarricenses son sin duda una exacción parafiscal, y por tanto constituyen un tributo que debería estar sometido a las prescripciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de cuatro años. Por el contrario, los traslados de cargos la CCSS los ha venido haciendo por 5, 10, 15 y más años, lo cual incluso es contrario a lo definido en su Ley Orgánica,
- Artículo 56.- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta ley ingresarán a los fondos de la Caja Costarricense de Seguro Social debiendo ser giradas de inmediato a dicha Institución una vez practicado el depósito respectivo. La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años.
El problema ha sido que la CCSS no se da por aludida, aun cuando la facturación la realiza mes a mes con sus propias bases de cálculo y con su propio personal, alegando “conocimiento de la falta”, el día y hora que les convenga.
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- El artículo 6 de la Ley Orgánica de la CCSS nos menciona la conformación de la Junta directiva, la cual está basada en el “principio de representación”, pero resulta claro que ahí no hay un representante de los trabajadores independientes.
Así las cosas, y basado en los hechos precitados, las cargas de seguridad social resultan en un doble impuesto, al menos para los trabajadores independientes, por cuanto sobre la renta neta se cobra el impuesto de renta y las cuotas de la CCSS. Adicionalmente como se indica previamente hay indicios de ilegalidad en la forma como la CCSS ha venido estableciendo las cuotas.